L’accord de réadmission UE-Turquie : un dialogue équitable vers la levée de l’obligation de visa Schengen pour les citoyens turcs ?

_HKNG0065Le 17 décembre dernier éclatait le scandale de corruption qui allait bousculer l’AKP. L’affaire a tant accaparé l’attention des média, qu’elle a occulté une avancée majeure dans les relations Europe-Turquie. La veille, le 16 décembre 2013, le Ministre Turc des Affaires Etrangères Ahmet Davutoğlu et la Commissaire européenne Cecilia Malmström signaient l’accord de réadmission des personnes en séjour irrégulier.

Cet accord, en suspens depuis juin 2012 (voir notre édition du 9 juillet 2012), s’inscrit dans un processus de négociation du régime de visa entre l’Union Européenne et la Turquie, entamé en 2002. A l’origine de ces négociations se trouve un problème de nature complexe, à la fois légal, diplomatique mais aussi humain : le régime obligatoire de visa. Depuis les années 1990, la création progressive d’un espace de libre circulation en Europe a conduit à une communautarisation de la politique de visa et à la mise en place d’un visa Schengen uniforme, donnant accès aux citoyens des pays-tiers à l’ensemble du territoire des Etats membres de Schengen pour une durée de moins de trois mois. Le règlement communautaire n°539/2001 établit deux listes : les pays dont les citoyens sont exemptés de ce visa, et ceux pour qui l’obligation de visa est maintenue. La Turquie est sur la liste dite « négative » de ce règlement : ainsi, pour tout voyage inférieur à trois mois sur le territoire d’un Etat Schengen, les citoyens turcs doivent obtenir un visa Schengen dit visa C, délivré par les ambassades et consulaires des Etats Schengen selon le règlement communautaire n° 810/2009.

Procédures coûteuses et laborieuses, rejet de demande sans explication, obstacle au commerce pour les hommes d’affaires… Les mauvaises expériences de demandes de visa sont nombreuses, et les critiques, récurrentes. « C’est lorsqu’ils font la queue pour obtenir un visa Schengen que les citoyens turcs se sentent le moins européens » déplorait Egemen Bağış en 2010, alors Ministre des Affaires Européennes. La Turquie fustige une telle obligation, jugée injuste voire insultante, notamment en comparaison aux Balkans qui ont obtenu en 2009 et 2010 une exemption de visa pour voyager dans l’espace Schengen. Pour les demandeurs turcs, la question des visas est dramatisée, face à l’impossibilité de voyager librement alors que la croissance de leurs revenus rend le tourisme en Europe financièrement plus accessible.

Or la levée de l’obligation de visa pour les pays-tiers, y compris pour la Turquie, est conditionnée par l’Union Européenne à la conclusion d’un accord de réadmission. Le « package » accord de réadmission/facilitation de visa tend à se généraliser comme une stratégie de l’UE avec ses voisins : la pression migratoire est répartie sur un cordon d’Etat-tiers, avec qui l’Union maintient d’étroites relations, en accordant à leurs citoyens le droit de circuler plus facilement au sein de l’espace Schengen. Pour l’UE, la Turquie doit donc se soumettre à ce processus si elle veut assouplir les conditions d’obtention de visa.

Pour quelles raisons la Turquie a-t-elle tardé à signer cet accord ? Le fait est qu’Ankara n’entend pas se contenter d’une simple facilitation, mais revendique une libéralisation complète du régime obligatoire. Pour obtenir gain de cause, les autorités turques ont placé de grandes attentes du côté de la Cour de Justice de l’Union Européenne, qui jusqu’ici a rendu de façon constante des arrêts en faveur de la libre circulation des citoyens turcs, en témoigne le retentissant arrêt Soysal (2009) (voir notre édition du 21 avril 2009). Cependant, le jugement Demirkan, rendu en septembre 2013, a mis fin aux espoirs turcs. Avec Soysal, la Cour recommandait l’application de l’article 41.1 du Protocole Additionnel de 1970 liant l’UE à la Turquie, selon lequel aucune barrière supplémentaire ne doit s’opposer à la libre circulation des services. Les Turcs se rendant dans l’espace Schengen dans le but de délivrer un service devraient donc être exemptés de visa. Toutefois, l’arrêt Demirkan a explicitement statué que cette exemption ne s’étendait pas aux consommateurs de services, comme le réclamait la requérante, Leyla Demirkan, à qui une demande de visa avait été refusée par l’ambassade allemande d’Ankara en 2007. En un mot, l’arrêt Demirkan consacre l’épuisement de la voie légale : à la grande déception des Turcs, la jurisprudence européenne ne permettra pas la fin de l’obligation de visa Schengen pour les courts séjours. Pour les lobbys turcs pro-européens, le constat est unanime. İKV (İktisadi Kalkınma Vakfı) admet que « après Demirkan, il semble que la voie légale soit close, jusqu’à ce que la Turquie signe l’accord de réadmission », tandis que ESI (European Stability Initiative) reconnait dans un rapport que « c’est désormais évident : le seul recours possible est le dialogue politique ».

Dos au mur, la Turquie a donc signé l’accord de réadmission, relançant le dialogue sur les visas. Concrètement, quels engagements doit-elle respecter ? Sur le papier, les obligations sont les mêmes pour la Turquie et pour les pays de l’Union, (à l’exception du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark qui ne sont pas liés à l’accord) : chaque partie s’engage à réadmettre ses propres citoyens en situation irrégulière, ainsi que les individus d’Etat tiers qui ont illégalement transité sur son territoire. Cette apparente réciprocité cache en réalité une forme d’hypocrisie de la part de l’Union : dans les faits, un nombre minime de migrants séjournent illégalement en Turquie après avoir transité par l’espace Schengen. Un tel accord permet en fait à l’Union de répartir les responsabilités de gestion des flux migratoires clandestins. La pression s’est notamment intensifiée à la frontière gréco-turque, devenue la principale porte d’entrée terrestre de l’espace Schengen : les printemps arabes notamment ont reconfiguré les routes migratoires, qui désormais rejoignent l’Europe via la Turquie.

En signant l’accord de réadmission, la Turquie remplit en fait la première condition requise par la feuille de route. Après six mois de tractations avec les Etats-membres, la Commission a exposé en décembre 2012 un ensemble de critères devant être appliqués par la Turquie pour parvenir à la libéralisation des visas. Les voix s’élèvent pour déplorer les « termes de l’échange ». À la différence du processus d’accession au statut d’Etat-membre, où l’Union impose à la Turquie ses conditions, les négociateurs turcs exigent que le dialogue sur les visas se fasse d’égal à égal. Or certains points de la feuille de route sont jugés inacceptables. Par exemple, la Commission demande à la Turquie de revoir sa politique de visa, trop « généreuse » à l’égard de certains pays-tiers qui représentent « une source importante de migration illégale à destination de l’Europe ». Le fait est que les accords de libéralisation de visa sont une partie intégrante de la stratégie turque d’ouverture aux pays arabes, comme le Liban ou la Syrie, « blacklistés » par l’Europe. Une autre pomme de discorde est la réforme du droit d’asile. Jusqu’ici, la Turquie applique la convention de Genève de 1951, mais avec une limitation géographique : le droit d’asile est reconnu aux Etats membres du Conseil de l’Europe seulement. Entre 1995 et 2009, moins de 300 demandes ont été déposées … Mais la partie turque estime qu’une réforme visant à supprimer la limitation géographique doit être opérée dans le cadre de l’accession à l’Union Européenne, et en aucun cas dans le cadre du dialogue sur les visas. Pour finir, un dernier critère exigeant le « respect de la liberté d’expression et de rassemblement » suscite l’indignation. Pour Melih Özsöz, chercheur à İKV,

« la Commission ferait mieux de concentrer sur des problèmes concrets, comme le fait qu’il existe encore trois types de passeports turcs et que seulement un Turc sur sept possède un passeport ».

Outre une feuille de route jugée plus que discutable, le débat se concentre sur la mise en œuvre de cet accord de réadmission. Au regard des délais, le Premier Ministre Erdoğan a annoncé que la levée de l’obligation de visa serait effective dans trois ans et demi. Pourtant, personne à Bruxelles n’a précisé un quelconque délai. A titre de comparaison, les Etats des Balkans ont appliqué l’accord et obtenu la libéralisation en deux ans seulement, mais la situation géopolitique de la Turquie est toute autre. Melih Özsöz (İKV) estime que c’est « un délai très optimiste. Un délai de cinq ou six ans parait plus raisonnable pour que la Turquie s’aligne sur les standards européens ». « Trois ans et demi, c’est un minimum, compte tenu de ses voisins, qui risquent d’être difficiles à gérer » renchérit un membre du réseau consulaire français basé en Turquie. Il y a donc fort à parier que Erdoğan a fait une telle promesse pour gagner des voix en perspective des élections de mars 2014. Dernière inquiétude: le partage du coût de la mise en œuvre. La Turquie espère en effet de la part de l’UE un support technique, mais aussi financier, pour mettre en place des moyens modernes de contrôles des flux migratoires. Cependant, le chef des négociations, Egemen Bağış, ayant été évincé du gouvernement une semaine seulement après la signature de l’accord, la situation est dans le flou le plus complet.

Dans l’ensemble, la signature de l’accord et le lancement de la feuille de route ont été reçus comme une bonne nouvelle du côté turc. Le dialogue sur les visas est considéré comme une redynamisation majeure des relations UE-Turquie. Néanmoins, certaines réserves quant à la bonne volonté de l’Union Européenne à mener une négociation d’égal à égal sont émises. Finalement, la feuille de route, dont la première condition était la signature de l’accord de réadmission, n’est-elle pas un obstacle supplémentaire permettant aux Etats-membres les plus réticents de retarder la levée effective de l’obligation de visa ?

«L’accord de réadmission est une barrière technique supplémentaire. Cela va moderniser le pays, mais un tel accord ne devrait pas être utilisé par l’UE comme un moyen de pression sur la Turquie », regrette Melih Öszöz.

En tout cas, il semble qu’un tel processus constitue la seule option pour les citoyens turcs afin d’obtenir, à terme, le droit de voyager librement dans l’espace Schengen. 


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4 réponses

  1. Alan Beuret dit :

    Bonjour Juliette,

    Je suis tombé par hasard sur ton article. Très instructif, alors je me permets d’en redemander!

    Le UNHCR dans les Balkans et les défenseurs des droits des migrants craignent un tel accord de réadmission. Cela mettrait une pression énorme sur le système d’asile truc, puisqu’il s’agit aujourd’hui de la route principale de migration illégale par voie terrestre.
    Beaucoup craigne que la Turquie ne puisse pas suivre, que se conformer à cet accord de réadmission lui coûte cher (même si l’UE finance les centres de rétention dans certains pays ayant un accord de réadmission comme la Bosnie). De plus, la Turquie n’est pas (à ma dernière vérification) signataire du protocole de 1967 qui étend la Convention de 1951 sur le droit des réfugiés à l’extérieur des frontières de l’Europe. Il y a donc un risque sur la qualité de la procédure d’asile, selon certains.
    Quel est ton avis sur la question? Ce risque est-il fondé? Qu’en pense la société civile turque, qui doit j’imagine s’intéresser à la question?

    Merci beaucoup!

  2. Juliette dit :

    @ Yasar,

    Tout d’abord merci pour votre visite sur le blog de l’OVIPOT, et pour l’intérêt que vous portez ce billet.

    Il ne s’agit pas ici de faire la part belle à la vision turque, mais plutôt de soulever les doutes des Turcs quant à ce double processus de facilitation de visa/accord de réadmission.

    Le couplage de l’assouplissement du régime de visa, en « échange » de la signature d’un accord de réadmission des migrants, est une stratégie de plus en plus adoptée par l’UE avec les pays tiers. Je vous renvoie vers ce billet très éclairant du Center for European Policy Studies à ce sujet (http://aei.pitt.edu/9374/2/9374.pdf).

    Dans le cas de la Turquie, le statut de pays candidat et la lenteur des négociations compliquent la perception de ce double processus. En effet, les citoyens turcs se sentent eux-mêmes doublement lésés: non seulement l’accession est au point mort, mais en plus ils perçoivent l’obligation de visa comme un rejet supplémentaire de la part d’Européens, alors que ceux ci peuvent venir en Turquie avec une carte d’identité seulement.
    Du fait de ce statut de pays candidat, de nombreux Turcs redoutent que la feuille de route de la Commission soit un moyen détourné d’imposer des conditions qui relèveraient de l’adhésion à l’UE, et non pas d’un accord bilatéral.

    L’Union Européenne, quant à elle, se défend d’appliquer le processus comme elle le ferait avec n’importe quel pays tiers.

    Mais le fait est qu’en Turquie, le jeu des perceptions rend n’importe quelle question touchant à l’UE extrêmement sensible, surtout quand cela touche de près à la vie des citoyens, tel que le régime de visa.

  3. Yasar dit :

    Bonjour,
    Merci pour cet article, et pour ce blog très riche.
    Vous faites une bonne synthèse mais je pense pour ma part que vous faites la part belle à la vision « turque » de cette question (sur la fin). L’accord de réadmission a été exigé de chaque pays des Balkans occidentaux qui ont bénéficié de la libéralisation du régime de visas dans le passé. La feuille de route qui leur a été demandé était aussi quasiment la même que celle pour la Turquie, et elle consiste avant tout à sécuriser les frontières et à répondre aux craintes des pays membres de l’UE, ce qui peut paraître légitime avant d’octroyer le régime sans visa (à moins de le voir comme un droit naturel des citoyens turcs). Je pense qu’à partir de là ce n’est pas vraiment justifié de parler d’un « obstacle supplémentaire pour retarder la levée des visas » ou d’un « moyen de pression injuste ».

    Du reste, il est vrai que certains Etats membres pourraient être « réticents » à octroyer la levée des visas. Mais rappelons que – contrairement à ce que disent un certain nombre de journaux – celle-ci sera votée au Conseil à la majorité qualifiée, non pas à l’unanimité, ce qui rend la choses bien plus probable.

  1. 3 mai 2016

    […] en 2009, n’aboutit qu’en décembre 2013, après de longs et laborieux développements (cf. article de Juliette Dupont dans notre édition du 21 janvier 2014 et article de Vivien Savoye dans notre édition du 29 avril 2014). L’une des causes de cette […]

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