Trois fausses idées sur l’accord de réadmission et la libéralisation du régime de visas pour les Turcs

L’accord de réadmission signé le 16 décembre 2013 entre l’UE et la Turquie a ouvert la voie à la libéralisation du régime de visas européens pour les citoyens turcs. L’arrangement prévoit que la Turquie accepte de réadmettre les immigrants illégaux entrés par son sol et mette en œuvre une « feuille de route », c’est-à-dire un véritable programme de réforme de sa politique d’asile, d’immigration et de sécurité aux frontières. En retour, l’UE ouvrira ses portes aux citoyens turcs pour les séjours de moins de 90 jours. Lors de la signature de l’accord de réadmission, le Ministre des Affaires Étrangères Ahmet Davutoğlu a fixé une limite de 3 ans et demi pour atteindre la suppression des visas.

La levée de l’obligation de visa n’est toutefois pas encore acquise et cet « échange » a fait l’objet de nombreuses critiques en Turquie. Certains observateurs prétendent que les coûts pour la Turquie sont énormes alors que l’UE a toutes les chances de revenir sur sa parole. Cependant, trois critiques qui apparaissent de façon récurrente dans les médias turcs relèvent au mieux de l’ignorance, au pire de la désinformation. La remise en cause de ces fausses idées permet de faire le point sur les chances des citoyens turcs de voyager dans l’Union Européenne sans visa.

• Fausse idée n°1 : « La Turquie devra réadmettre l’intégralité des migrants entrés illégalement dans l’UE depuis son sol dès la ratification de l’accord ; leur nombre sera considérable. »

La signature de l’accord de réadmission avait été mise en attente depuis juin 2012, après qu’il a été paraphé par les deux parties (cf. notre édition du 9 juillet 2012). À la même époque le Conseil avait demandé à la Commission d’engager un dialogue sur les visas et celle-ci avait finalisé la feuille de route devant mener à leur suppression. Malgré ces avancées, la Turquie a longtemps reculé devant la signature de l’accord : un grand débat s’est ouvert et le gouvernement lui-même s’est plaint du coût important qu’il anticipait de l’accord de réadmission (cf. notre édition du 21 janvier 2014). En plus d’encadrer la réadmission d’immigrants illégaux turcs, qui se fait déjà de manière satisfaisante, l’accord prévoit que la Turquie devra accepter les citoyens des pays tiers entrés via la Turquie. Même si le gouvernement s’est finalement décidé à signer, les journaux turcs expriment encore ces craintes et ils exagèrent souvent les risques.

En réalité la Turquie n’a à peu près rien à craindre pendant trois ans. D’une part, parce qu’elle accepte déjà de réadmettre ses propres citoyens, conformément au droit international. La principale substance de l’accord de réadmission porte donc sur les citoyens des pays tiers. Or, la disposition qui les concerne ne s’appliquera que trois ans après l’entrée en vigueur de l’accord, qui s’opérera le second mois suivant la ratification. D’ici là elle pourra fixer librement le nombre de migrants qu’elle est prête à réadmettre. La seule exception concerne les pays tiers qui ont eux-mêmes un accord de réadmission avec la Turquie. Parmi les pays concernés, seul le Pakistan produit un nombre important de migrants vers l’UE, ce qui rend négligeable le nombre de migrants à réadmettre impérativement à ce stade.  En somme, contrairement à certaines idées avancées, les pays de l’UE ne sont pas à l’affût pour renvoyer des milliers d’immigrants clandestins à la Turquie d’un moment à l’autre.

Même le délai des trois ans passé, le nombre de demandes de réadmission pourrait s’avérer relativement modeste. Les précédents des pays des Balkans occidentaux ou de l’Ukraine, qui ont signé des accords similaires, en attestent : en 2009-2010 la Macédoine a reçu 9 demandes de réadmission de citoyens de pays tiers, la Serbie 20 demandes et la Bosnie-Herzégovine aucune¹ ; l’Ukraine a reçu 398 demandes en 2010 et 240 en 2011 (Consortium for Applied Research on International Migration, “Migration, voluntary return and reintegration in Ukraine”, mars 2013, http://www.carim-east.eu/media/exno/Explanatory%20Notes_2013-18.pdf)). Ces chiffres sont dérisoires.

Il faut aussi noter qu’in fine le nombre de réadmissions dépendra de l’ampleur de l’immigration irrégulière provenant de Turquie. Or, le nombre de passages illégaux à la frontière gréco-turque a déjà chuté, suite au renforcement du contrôle de la frontière et à l’amélioration de la coopération avec Frontex (l’agence européenne pour la gestion des frontières dont le siège est à Varsovie). Le nombre de passages détectés à la frontière terrestre est ainsi passé de plus de 30 000 en 2012 à… 1109 en 2013². Une lutte efficace contre les passages illégaux à la frontière et  une politique d’asile améliorée sont les meilleurs gages pour éviter des retours en masse d’immigrants. C’est d’ailleurs là la substance de la feuille de route qui a été présentée à la Turquie.

• Fausse idée n°2 : « La Turquie sera incapable de mettre en œuvre les dispositions de la feuille de route en trois ans, cette promesse qui permettrait de lever l’obligation de visa en trois ans et demi est un leurre »

En réalité, le délai des trois ans mentionné par Recep Tayyip Erdoğan et Ahmet Davutoğlu, lors de la signature de l’accord de réadmission, est le résultat d’une conjoncture bien spécifique. La clause de réadmission des citoyens des pays tiers qui sera opérationnelle après trois ans est l’élément qui rebutait le plus les autorités turques. La frontière gréco-turque étant le plus important point d’entrée de l’immigration irrégulière en Europe, elles redoutaient de devoir réadmettre des dizaines de milliers d’immigrants pakistanais, afghans ou syriens, avec les coûts qui en découlent (mise en place de centres d’accueil, paiement d’une allocation de subsistance, expulsions vers le pays d’origine).

La Turquie a toujours souhaité que la levée de l’obligation de visas intervienne en même temps que la signature de l’accord de réadmission, qu’elle considère comme son principal levier pour la suppression des visas. De plus, le bénéfice du régime sans visa viendrait compenser les coûts de l’accord de réadmission. Pour l’UE, c’était hors de question. La mise en œuvre de l’accord – et donc pas seulement sa signature – avait toujours précédé la levée des visas pour les pays des Balkans, mais aussi pour la Moldavie, la Géorgie, l’Ukraine et la Russie. Un compromis a donc été trouvé : la suppression des visas interviendrait en parallèle à l’entrée en vigueur de la clause de réadmission des citoyens des pays-tiers.

Le jour où le Parlement turc ratifiera l’accord de réadmission, le compte à rebours se mettra en route. La Turquie se donne à elle-même trois ans pour mettre en œuvre la feuille de route, recevoir l’approbation de la Commission Européenne sur ce sujet, puis un vote positif du Conseil et du Parlement européen sur la levée des visas. Ainsi l’entrée en force de la clause relative aux citoyens des pays-tiers s’appliquerait simultanément avec la levée des visas. Lors de la signature de l’accord, les Turcs ont même « accordé » six mois de plus à l’UE pour supprimer les visas, soit trois ans et demi. Si les délais ne sont pas tenus par l’UE, la Turquie a indiqué qu’elle dénoncera l’accord de réadmission. Le délai de trois ans correspond donc à un calendrier bien précis que la Turquie a tout intérêt à respecter.

La mise en œuvre de la feuille de route en trois ans, voire deux si la Turquie s’y attèle sérieusement, est abordable. Les éléments les plus critiques résideront dans les questions de politique d’asile et de droits fondamentaux sous le paragraphe 4 de la feuille de route. Toutefois, avec assez de volonté politique même ces conditions peuvent être remplies à temps.

Les relations entre l’UE et la Turquie risquent de subir le contrecoup de la politique d’Erdoğan de reprise en main de l’appareil judiciaire, suite au scandale de corruption qui a frappé l’AKP. Néanmoins, certains éléments montrent que le parti au pouvoir compte encore beaucoup sur le processus d’intégration européenne. Il affiche par exemple une volonté assurée d’aboutir à une résolution du conflit chypriote. On peut donc parier que l’AKP sera prêt à faire des efforts conséquents pour que la libéralisation du régime de visas aboutisse. Ceci est d’autant plus vrai qu’il leur faut désormais donner des gages à une partie de leur électorat pro-UE. Il restera ensuite à ce que l’UE remplisse sa part du contrat.

• Fausse idée n°3 : « Il est illusoire que l’UE accorde la levée des visas au bout du processus, notamment parce que celle-ci exige l’unanimité des États-membres »

On se méfie de l’UE, qui a beaucoup déçu les Turcs par le passé, et notamment sur sa politique de visa. Début 2011, les négociations sur l’accord de réadmission ont été finalisées entre l’UE et la Turquie et cette dernière avait introduit un système de visas biométriques pour s’aligner sur les normes Européennes. Elle s’attendait en conséquence à l’annonce du processus de libéralisation du régime de visas. Bien en deçà de ses attentes, le Conseil de Février 2011 a décidé de « faciliter » l’attribution de visas pour les citoyens turcs. Ceci avait provoqué l’ire des autorités turques et durablement affecté leur confiance dans les promesses européennes. C’est pourquoi certains observateurs voient le nouveau processus de libéralisation comme un leurre.

De plus, certains États-membres, Autriche et France en tête, sont réticents à un tel développement et leurs opinions publiques seraient probablement hostiles à la suppression des visas pour les Turcs. En outre la levée des visas pour les pays des Balkans a été suivie par une multiplication des demandes d’asiles infondées dans certains pays de l’UE, ce qui rend les États-membres encore plus frileux.

Enfin, lors de la présentation officielle de la feuille de route, la Turquie a émis des réserves sur un certain nombre de points, qu’elle avait annoncées de longue date. La feuille de route est une série de 70 conditions à remplir, qui comportent des réformes dans les domaines de la gestion des frontières, la politique d’asile, les droits de l’homme et la coopération avec les agences de l’UE telle que Frontex. La Turquie accepte globalement ces conditions, mais en rejette certaines ou exprime des réserves.

Ainsi, elle est réticente à ratifier certains protocoles additionnels de la Convention Européenne des Droits de l’Homme que même certains États-membres n’ont pas ratifiés. Elle n’est pas non plus prête, à ce stade, à changer sa politique de visa vis-à-vis des États non membres de l’UE, ni à lever la restriction géographique qui caractérise sa politique d’asile (celle-ci exclut tous les pays non-membres du Conseil de l’Europe). Par ailleurs la Turquie doit impérativement améliorer son bilan en terme de respect de l’État de droit et des droits fondamentaux mais elle prétend dans ses annotations avoir suffisamment rempli les critères politiques de l’adhésion (en prenant pour preuve l’ouverture des négociations !).

Les autorités turques avancent que certaines de ces demandes ont difficilement leur place dans un dialogue sur la libéralisation du régime de visas, qui ne se confond pas avec les négociations d’adhésion à l’Union (cf. notre édition du 21 janvier 2014). Le gouvernement a néanmoins répondu à certaines attentes : il a par exemple voté la première « Loi sur les étrangers et la protection internationale » en avril 2013, qui comporte un certain nombre d’avancées. Toutefois, même si la Commission estime, à l’issue du dialogue, que la Turquie a donné satisfaction, c’est au Conseil que reviendra le mot final, soit aux États-membres de l’UE. Ainsi si la Turquie se refuse à mettre en œuvre la feuille de route à la lettre, cela pourrait constituer une raison supplémentaire pour les États-membres de refuser l’octroi du régime sans visa.

Dans ces conditions, quelles sont les chances de la Turquie d’obtenir l’accord du Conseil ? En réalité, nul besoin de l’unanimité au sein du Conseil pour opérer un tel changement. L’obligation de visas pour entrer dans l’espace Schengen relève d’un règlement communautaire (N°539/2001) qui fixe deux listes de pays : ceux dont les ressortissants nécessitent un visa et ceux qui en sont exemptés. La procédure qui régit l’établissement de ces listes (Article 67 (3) du Traité d’Amsterdam) ne requiert le vote du Conseil qu’à la majorité qualifiée. Un État ne peut donc pas bloquer à lui seul la suppression des visas pour les Turcs. Même si cette majorité de soutien ne sera pas facile à réunir (elle devra inclure la France ou l’Allemagne), elle est loin d’être hors d’atteinte. In fine la Turquie a de bonnes chances de réussir si elle satisfait globalement aux exigences de la feuille de route, qu’elle améliore sensiblement la protection des droits de l’homme et que l’immigration en provenance de son territoire reste à un niveau maîtrisé. Le vote du Parlement européen, traditionnellement favorable à la libéralisation des régimes de visa, sera vraisemblablement acquis.

La levée des visas mettrait ainsi un terme à « l’anomalie turque » qui veut que la Turquie soit le seul pays en phase de négociations d’adhésion dont les ressortissants ont encore besoin d’un visa pour visiter l’UE. Elle permettrait surtout à tous de bénéficier pleinement des intérêts économiques et humains de la libre circulation des personnes en Europe.

1. European Stability Initiative, “Cutting the visa knot. How Turks can travel freely to Europe”, 21 mai 2013, http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=156&document_ID=139#_ftn59 [↩]
2. site internet de la police grecque, « Arrestation d’immigrants illégaux à la frontière terrestre gréco-turque, par mois, en 2012 et 2013 », consulté le 17 février 2014, http://www.astynomia.gr/index.php?option=ozo_content&perform=view&id=24727&Itemid=73 [↩]

Vivien Savoye

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