Le bilan 2015 de la politique étrangère de la Turquie

L’année 2015 a largement confirmé le bilan diplomatique que nous avions effectué pour l’année 2014 (cf. notre édition du 5 janvier 2015). Ce dernier insistait sur la place centrale occupée désormais par les crises syrienne et irakienne dans l’élaboration de la politique étrangère de la Turquie et sur les conséquences que pouvaient avoir cette situation : risques de conflit avec des puissances régionales voisines, difficultés relationnelles avec les pays occidentaux. En 2015, le voisinage des crises syrienne et irakienne a handicapé plus fortement encore la diplomatie turque, contribuant directement à la détérioration de ses relations avec la Russie notamment, sans pour autant permettre le rétablissement de rapports confiants avec ses alliés occidentaux. Les événements de politique intérieure (revers de l’AKP lors des élections législatives du 7 juin, gouvernement intérimaire, changement temporaire de ministre des affaires étrangères…) ont en outre perturbé le fonctionnement de la diplomatie turque, au moment même où elle aurait eu besoin de stabilité. Plus encore qu’en 2014, l’instabilité du voisinage de la Turquie a contribué à raviver la question kurde, en favorisant la renaissance d’une situation de guérilla permanente et l’apparition de zones d’instabilité dangereuses, dans le sud-est du pays.

Une crise syrienne de plus en plus difficile à gérer

Pour la diplomatie turque, la crise syrienne est devenue encore plus difficile à gérer en 2015 qu’elle ne l’avait été en 2014. Et ce, pour deux raisons principales. La première est que les équilibres sur le terrain ont évolué dans un sens qui n’a cessé d’inquiéter la Turquie. Après leur victoire, lors du siège de Kobanê, les Kurdes du PYD ont renforcé leurs positions dans le nord de la Syrie, tandis que le régime de Damas continuait à sécuriser ses zones d’influence, avant de repartir à l’offensive, en fin d’année, après avoir reçu un soutien militaire actif de la Russie. Le rêve turc de renforcer l’opposition syrienne modérée a de nouveau avorté, en ne se traduisant guère que par de laborieuses négociations avec les Etats-Unis, pour former quelques dizaines de rebelles qui pèsent peu dans le conflit. Ankara redoute désormais que les Kurdes ne s’établissent durablement sur la rive occidentale de l’Euphrate, réunissant leur enclave d’Efrin au reste du Rojava, et coupant définitivement le corridor d’Azaz, encore aux mains des rebelles syriens, mais menacé par ailleurs, tant par l’Etat islamique que par les troupes du régime baasiste.

Une seconde raison, elle plus tactique, complexifie la gestion de la crise syrienne par la Turquie. Elle concerne la détérioration des relations d’Ankara avec l’Etat islamique. On sait que, depuis le début de la guerre civile, la Turquie a ménagé cet acteur important pour elle, dans la mesure où il lui permettait de contenir les prétentions kurdes, sur sa frontière, dans le nord de la Syrie. Cela ne veut pas dire pour autant que les rapports entre la Turquie et l’organisation djihadiste aient toujours été simples. En 2014, on se souvient en effet que Daech avait pris en otage les personnels du consulat général de Turquie, à Mossoul. En février 2015, sous la pression de l’Etat islamique, la Turquie a dû évacuer, en Syrie, son enclave territoriale de Süleyman Shah. Mais c’est surtout le soupçon de plus en plus persistant d’une complicité encombrante, existant entre Daech et Ankara, et la menace constituée par les cellules djihadistes, établies sur le territoire turc, qui ont amené le gouvernement d’Ahmet Davutoğlu à revoir ses positions. Au cours de l’année 2015, l’organisation djihadiste a été probablement à l’origine de 3 attentats sanglants en Turquie (Diyarbakır, 3 morts, en juin ; Suruç, 33 morts, en juillet ; Ankara, 102 morts, en octobre). Après l’attentat de Suruç, le 20 juillet, le gouvernement turc a donc annoncé qu’il ouvrait sa base d’İncirlik aux avions de la coalition occidentale contre l’Etat islamique. Cette décision n’a pourtant pas constitué le tournant stratégique attendu par les alliés occidentaux de la Turquie, car si cette dernière est désormais bien décidé à mettre un terme aux menées djihadistes sur son territoire, elle s’inquiète des conséquences que pourrait avoir un effondrement de Daech en Syrie. C’est ce qui explique que les forces aériennes turques n’aient pratiquement pas participé aux frappes aérienne contre l’organisation djihadiste, préférant au contraire cibler principalement les Kurdes du PKK…

La fin des illusions russo-turques

Les bouleversements du monde post-bipolaire et certaines thèses annonçant l’avènement d’un espace eurasiatique, en vogue depuis les années 1990, ont contribué à entretenir l’idée de la viabilité d’un axe Ankara-Moscou. En Turquie même, un lobby pro-russe actif s’est développé depuis les années 1990, l’ampleur prise par le développement des relations économiques et commerciales entre les deux pays se chargeant d’entretenir le mythe d’une entente historique inévitable. Alors même que ces dernières années, un certain nombre d’indices avaient déjà montré la fragilité des liens politiques existant entre Moscou et Ankara (dureté de la réaction russe à l’égard de la Turquie pendant la crise géorgienne en 2008, blocage de la candidature turque au groupe de Shanghai dès 2013, ou condamnation de l’annexion de la Crimée par la Turquie en 2014…), la crise syrienne a achevé de montrer que ces deux pays avaient, dans la région, des intérêts stratégiques difficiles à concilier. En abattant, le 24 novembre, un SU-24 russe qui était entré dans son espace aérien (cf. notre édition du 25 novembre 2015), la Turquie a sans doute adressé un avertissement à la Russie, militairement présente désormais sur sa frontière sud, mais elle a clos également les supputations sur une possible convergence russo-occidentale dans la lutte contre Daech. Cette décision abrupte a probablement aidé les Américains (qui ne l’ont pas condamnée) à faire comprendre que cette convergence n’était finalement pas une si bonne idée, les frappes russes (qualifiée depuis « d’agressions » par les Britanniques) concernant peu Daech et visant essentiellement à conforter les positions du régime syrien face aux rebelles de l’ASL.

Quoi qu’il en soit, l’incident est loin d’être clos. Surprise et humiliée par cette réaction turque imprévisible, la Russie peine à trouver la réponse adéquate. Les liens économiques entre les deux pays sont tels que des représailles inconsidérées risquent de se retourner contre leurs auteurs. Résultat : après des sanctions économiques calculées et quelques gestes de mauvaise humeur (présence d’un marin brandissant un lance missile air-sol sur le pont d’un navire militaire russe franchissant le Bosphore, tracasseries administratives contre des hommes d’affaires ou des bateaux de commerce turcs de passage…), la Russie a fait connaître son intention de ravitailler la Turquie en gaz, cet hiver, autant que de besoin, et assuré les consommateurs russes qu’ils pourraient continuer à acheter des jeans Collin’s ou à boire de la bière Efes. Les deux pays n’ont pas annoncé non plus la fin de leur coopération nucléaire, même s’il y a désormais peu de chances que la centrale nucléaire d’Akkuyu, déjà retardée par des déboires procéduraux et environnementaux, soit menée à bien sous pavillon russo-turc. La Turquie n’en est pas pour autant quitte et devra probablement acquitter sa dette envers son grand voisin, un jour ou l’autre, mais force est de constater qu’elle a remporté une manche et qu’elle a réussi à retrouver une place dans les projets de règlement, envisagés, à l’heure actuelle, pour sortir de la crise syrienne (cf. notre interview dans “Les Clés du Moyen-Orient, 14 décembre 2015).

Le grand isolement régional turc

Une autre tendance confirmée par cette année 2015 est le grand isolement de la Turquie. On peut parier que la dégradation des relations entre Ankara et Moscou, que nous venons d’évoquer, ne favorisera guère une amélioration des relations turco-iraniennes, qui sont restées, cette année, assez conformes à la devise «ni amis, ni ennemis» qui les caractérisent depuis longtemps (cf. article de Victor Amoris du 26 novembre 2015). Recep Tayyip Erdoğan s’est finalement rendu à Téhéran, début avril, alors même que ce déplacement paraissait compromis par ses précédentes déclarations vitupérant contre l’implication iranienne au Yémen et plus généralement contre des projets de Téhéran au Moyen-Orient, perçus comme «impérialistes» et «dominateurs». Là encore on compte beaucoup sur une dynamique économique et commerciale entre les deux pays pour favoriser une convergence politique obérée néanmoins par les crises régionales (Syrie, Yémen…) et par l’appartenance de la Turquie à l’OTAN. Ankara a salué l’accord sur le dossier nucléaire et les perspectives de levée de l’embargo sur l’Iran, tout en n’ayant pas été réellement impliquée dans la conduite de ces processus ; une absence diplomatique révélatrice de l’isolement turc, quand on se souvient de l’activisme de la Turquie en 2010, lors de la signature de l’accord nucléaire tripartite Brésil-Iran-Turquie (cf. notre édition du 26 mai 2010), qui prétendait se poser en alternative aux sanctions américaines ! C’était certes une autre époque, celle de la “politique du zéro problème avec nos voisins” et des initiatives régionales ambitieuses ! Or, les voisins iraniens sont désormais beaucoup moins enthousiastes à l’égard de la Turquie. Pendant les péripéties électorales turques de l’été et de l’automne derniers, l’ambassadeur d’Iran à Ankara, s’est même permis quelques petits commentaires que les dirigeants turcs auront sans doute peu appréciés, notamment celui estimant que la politique étrangère turque gagnerait à une participation du CHP au gouvernement. Lors de l’affaire du SU-24, comme on pouvait s’y attendre, l’Iran n’a donc pas manqué de condamner la Turquie, en estimant qu’elle avait envoyé «un mauvais signal aux terroristes.»

Les relations ne se sont pas améliorées non plus avec l’Egypte, pays avec lequel la Turquie entretient des relations conflictuelles, depuis la chute du président Mohamed Morsi, et l’éviction de son ambassadeur au Caire (cf. notre édition du 24 novembre 2013). Cette brouille durable explique probablement que la Ligue arabe ait refusé, au début du mois d’avril, au plus fort de la crise yéménite, les offres turques de soutien, en les qualifiant «d’interférences» et en les comparant à celles d’autres Etats rivaux, comme l’Iran et Israël ! Ankara et Le Caire n’ayant pas renouvelé leur accord de libre-échange en 2014, ces difficultés politiques ont même des retombées économiques importantes. Face aux menaces contre «l’accord roll on-roll off», qui permet aux camions turcs, qui ne peuvent plus traverser la Syrie, d’atteindre les pays du Golfe, en passant par le port égyptien d’El-Arich, les compagnies turques de transports internationaux ont donc sécurisé leur passage vers le Sud, en ouvrant une voie alternative empruntant le port israélien d’Haïfa.

Ce genre de considérations pragmatiques pourrait bien aider, d’ailleurs, à une amélioration des relations turco-israéliennes (cf. notre article dans “Les Clés du Moyen-Orient, 3 juillet 2013). A la mi-décembre, les deux pays qui négocient toujours en Suisse une normalisation de leurs relations diplomatiques, détériorées en 2010 par l’affaire du Mavi Marmara (cf. notre édition du 31 mai 2010) ont annoncé qu’un accord pourrait être trouvé assez rapidement. Alors même qu’il semble qu’après les excuses officielles, présentées par Israël depuis 2013, Ankara et Tel-Aviv soient tombées d’accord sur l’indemnisation des familles des victimes de l’arraisonnement du Mavi Marmara, les discussions porteraient actuellement surtout sur la possibilité d’un accès des importateurs turcs à Gaza et sur le passage par la Turquie d’un gazoduc exportant le gaz israélien du nouveau gisement Leviathan vers l’Europe. S’il est finalement assez logique que les deux pays les plus isolés de la région soient tentés par des retrouvailles pour rompre leur solitude, l’affaire, qui peut avoir aussi des retombées politiques intérieures non négligeables, est pourtant loin d’être conclue, comme l’a signalé, fin décembre, le porte-parole de la présidence turque.

Vers une confessionnalisation de la politique régionale de la Turquie ?

Depuis 2013, les événements de Gezi et le soutien inconditionnel de Recep Tayyip Erdoğan aux Frères musulmans en Egypte ont finalement mis un terme à l’engouement pour la Turquie dans le monde arabe. De toute évidence, les succès économiques turcs, l’expérience politique de l’AKP et ses dernières initiatives diplomatiques, ne font plus recette dans un monde arabe à la recherche d’une stabilisation post-révolutionnaire. Au début du mois d’avril 2015, après l’attentat du Bardo, un incident diplomatique significatif a opposé Turcs et Tunisiens, ces derniers ayant accusé la Turquie de faciliter le transit des djihadistes vers la Syrie. L’Irak a par ailleurs reçu un soutien appuyé de la Ligue arabe, lorsqu’il a dénoncé la présence militaire turque au camp de Bashiqa près de Mossoul, perçue par le monde arabe comme une violation caractérisée de l’intégrité territoriale irakienne par la Turquie, alors même que celle-ci affirme participer en l’occurrence à la lutte contre l’Etat islamique dans le nord de l’Irak. Les félicitations adressées, le 30 décembre 2015, par Ahmet Davutoğlu à son homologue irakien, Haidar al-Ibadi, pour la reprise de Ramadi à Daech, ne suffiront probablement pas à rétablir des relations confiantes entre les deux pays.

Au cours de l’année 2015, pourtant, la Turquie n’a pas fait que subir des critiques dans le monde arabe, elle y a aussi pris des initiatives remarquées, en particulier celles qui ont consisté à promouvoir son rapprochement avec l’Arabie Saoudite. En janvier, Ankara a ainsi décrété un deuil national significatif, suite à la mort du roi Abdallah, Recep Tayyip Erdoğan ayant même interrompu une tournée en Afrique pour assister aux funérailles du souverain saoudien. On observe également qu’en 2015, en dehors de ce dernier séjour, le président turc a effectué, en Arabie Saoudite, deux visites officielles, au cours desquels de nombreux points d’accord ont été observés (notamment sur la crise syrienne). Les relations conflictuelles turco-égyptiennes ont cependant gêné l’expression d’une plus grande convergence entre Riyad et Ankara. Mais, en septembre dernier, lors de la tragique bousculade du Hadj à La Mecque, on a pu remarquer que Recep Tayyip Erdoğan, en personne, a pris la défense des autorités saoudiennes, alors même que de nombreuses voix en Turquie (y compris au sein de l’AKP) s’élevaient pour dénoncer une mauvaise gestion du pèlerinage. En avril, la Turquie a par ailleurs apporté un soutien à l’intervention saoudienne au Yémen, qui n’a pas rencontré l’accueil escompté (notamment auprès de la Ligue arabe) ; et à la mi-décembre elle est entrée dans la coalition des pays musulmans contre Daech. Toutefois, on peut se demander si cette ultime initiative, comme d’ailleurs plus généralement la nouvelle obsession saoudienne de la diplomatie turque, loin de renouer avec la politique de bon voisinage des dernières années, qui avait vu, entre autres le leader, de l’AKP raffermir ses relations avec Téhéran et se rendre sur les lieux saints chiites en Irak, ne tend pas à confessionnaliser la politique régionale de la Turquie, en lui donnant une tonalité sunnite prononcée.

 Incontournables relations turco-occidentales

Comme au cours des années précédentes, les relations turco-occidentales auront connu des hauts et des bas, même si elles sont redevenues l’axe majeur de la politique étrangère d’Ankara. En dépit de sa décision de rejoindre la coalition internationale contre Daech, la Turquie a pourtant rapidement déçu ses alliés lorsqu’elle a trouvé dans cette nouvelle posture un prétexte pour reprendre ses bombardements sur les positions du PKK en Irak du nord. A cet égard, l’OTAN a implicitement sanctionné la Turquie, en démantelant une partie des rampes de missiles Patriots qu’elle avait installées dans le sud-est du pays, depuis 2012. L’Alliance a toutefois haussé le ton, lorsque l’espace aérien de son allié a été ostensiblement violé par l’aviation russe, au début de son intervention en Syrie. Lors de l’affaire du SU-24, par la suite, elle a également apporté à Ankara, un soutien qui ne s’est pas démenti depuis, les Occidentaux s’inquiétant de plus en plus du tour pris par les frappes russes en territoire syrien, non seulement parce que celles-ci concernent plutôt la rébellion syrienne que l’Etat islamique, mais également parce qu’elles touchent souvent des civils et contribuent à accroître les flux de réfugiés vers la Turquie, et par contrecoup vers l’Europe.

La crise des réfugiés, le refus des Etats-Unis d’accepter la création, en Syrie, d’une zone tampon pour tenter de la contenir, ont continué de susciter les critiques acerbes de la diplomatie turque. Étendant son blâme au système de l’ONU et en particulier à l’inaction du Conseil de sécurité, Recep Tayyip Erdoğan estime que cela amène la Turquie à supporter, seule, l’une des conséquences les plus douloureuses du conflit syrien. Le gouvernement d’Ahmet Davutoğlu a pourtant accepté de négocier avec l’Union européenne la charge de cette crise. Au terme d’un accord signé après de laborieuses négociations, le 29 novembre, à Bruxelles, la Turquie doit recevoir une aide européenne de 3 milliards d’euros, pour l’aider à faire face aux besoins des 2,2 millions de réfugiés syriens qui vivent actuellement sur son sol. Elle a également obtenu que les Européens envisagent une libéralisation du régime des visas pour les Turcs dès 2016, et qu’ils acceptent d’ouvrir un nouveau chapitre des négociations d’adhésion (en l’occurrence le chapitre 17 sur l’union économique et monétaire). De fait, Ankara a fait de cet accord une relance historique de sa candidature à l’Union Européenne, après 4 ans d’enlisement, et au moment même où la commission européenne rendait l’un de ses rapports annuels les plus critiques sur l’état d’avancement de cette candidature. On peut craindre toutefois que les Européens, débordés par une crise des réfugiés dont ils avaient mal anticipé l’ampleur, n’aient signé là qu’un accord de circonstances, qui ne laisse nullement augurer une reprise durable du processus d’adhésion de la Turquie.

JM

Jean Marcou

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