Les métamorphoses de la Constitution de 1982 : retour sur les révisions constitutionnelles des trois dernières décennies


Alors que les citoyens turcs vont bientôt se prononcer sur une nouvelle révision constitutionnelle, le 12 septembre 2010, un rapide retour sur les révisions successives qu’a connues la Constitution de 1982 depuis ses débuts mouvementés, ne paraît pas inutile. Cela permet en effet de voir comment la loi fondamentale turque a évolué et quels furent les enjeux de ces révisions, dans un pays où la question de l’élaboration d’une nouvelle Constitution est récurrente.

En 1982, la Constitution issue du coup d’Etat de 1980 met en place un système qui, à bien des égards, est à l’opposé de celui d’apparence démocratique et libérale, qui avait été élaboré à la suite du coup d’état de 1961. Constitutionnalisme sécuritaire et démocratie contrôlée sont les deux maîtres mots qui dominent la mission que se sont assignée les militaires. S’ils ne remettent pas en cause la nature parlementaire du régime, ces derniers vont s’employer à restreindre le champ de l’Etat de droit et à institutionnaliser leur influence. De nombreuses limitations aux droits et libertés fondamentales sont ainsi imposées, et le Conseil de Sécurité National (CSN), organe qui est une émanation de l’état-major, donne à l’armée le rôle de garant du système. Car, cette institution, déjà présente dans la Constitution de 1961, prend sans conteste une tout autre dimension dans la Constitution de 1982, ce qui est très significatif. Le CSN peut, en effet, exercer des pressions sur le gouvernement s’il juge que ce dernier s’écarte des principes mis en place par la loi fondamentale. Et, si au départ sa capacité d’influence réelle n’est pas très claire, elle le devient après le 28 février 1997 lorsqu’il engage un processus qui va contraindre à la démission le premier ministre de l’époque, Necmettin Erbakan, issu du parti islamiste «Refah». Il est évident que le fait qu’une institution non élue, émanation de l’autorité militaire, puisse remettre en cause l’existence même d’un gouvernement constitue une entorse sérieuse à l’Etat de droit et plus globalement à la démocratie.

Aucun parti politique ne s’est jamais fait vraiment le chantre de cette Constitution, car il faut rappeler qu’ils étaient tous dissous au moment où elle vit le jour. Et même si la Constitution fut ratifiée par référendum, aucune organisation représentative de la société turque ne fut associée à son élaboration. Ainsi aucun secteur de la vie politique ne s’est senti au départ redevable ou responsable de la Constitution de 1982, aspect qui a peut être changé depuis l’arrivée au pouvoir de l’AKP, qui a vu certaines tendances laïques, parfois victimes du coup d’Etat de 1980, défendre le texte fondamental de 1982 face aux coups de boutoir du parti de Recep Tayyip Erdoğan. Pourtant dès 1983, les principaux partis ont présenté des projets de réforme détaillés. Par ailleurs, la volonté de rapprochement avec l’Union Européenne va forcer les gouvernements turcs successifs à réviser cette Constitution afin de remplir les critères exigés pour l’ouverture de négociations d’adhésion.

Si l’on devait faire une typologie des révisions constitutionnelles qui ont eut lieu depuis les années 1980, la première catégorie serait donc celle regroupant les révisions rendues nécessaires par la perspective de l’intégration européenne. Ces réformes du système politique turc sont apparues dans les années 1980 pour démilitariser et démocratiser le système. La Constitution est amendée une première fois dès 1987 : elle est rendue plus flexible car ont met en place une procédure qui permet de la modifier plus facilement tandis que l’article transitoire 4, qui avait interdit aux anciens leaders de pratiquer des activités politiques, est remis en cause. En 1995, la signature et la ratification d’un accord d’union douanière provoquent une nouvelle révision constitutionnelle importante. En 1999, le sommet d’Helsinki, en énonçant de manière formelle et officielle la vocation de la Turquie à être candidate à l’UE, entraine une accélération des réformes constitutionnelles. Ainsi, l’une des plus importantes révisions du texte de 1982 a lieu en octobre 2001. Il s’agit d’une révision fondamentale tant par son ampleur – elle touche au préambule, à 32 articles et à un article transitoire – que par son contenu. Avec la suppression du double régime de limitation des droits et libertés établi par l’ancien article 13 de la Constitution, la Turquie se rapproche des standards européens en matière de protection des droits et libertés. Désormais ces derniers ne peuvent être limités que pour motifs prévus par des dispositions particulières ou par une loi, et pour autant que ces limitations ne portent pas atteinte à l’essence même des droits et libertés. La révision de 2001 modifie aussi le statut du CSN en en faisant un organe consultatif, dont le gouvernement n’est plus obligé de respecter les décisions.

Cette réforme de 2001 engage donc un processus de démilitarisation et de renforcement de l’Etat de droit en Turquie qui se poursuit avec la révision de 2004. La révision de 2004 touche à un grand nombre de sujets très différents, mais qui ont en commun de faire partie de ce qui fait un État de droit. Elle permet ainsi l’affirmation de l’égalité hommes/femmes devant la loi, l’abolition de la peine de mort, le renforcement de la liberté de la presse… C’est également lors de cette révision que la suprématie du droit international sur le droit national est reconnue.

Depuis, d’autres réformes constitutionnelles ont eu lieu. Cependant elles ont posé autant de problèmes qu’elles n’ont paru en résoudre, au point qu’il est possible d’énoncer l’existence d’un deuxième type de révisions constitutionnelles. Celui-ci incarnerait, cette fois-ci, avant tout des préoccupations de politique politicienne, bien éloignées des questions de démocratisation et d’approfondissement de l’Etat de droit. Cette politisation des révisions a clairement un lien avec l’arrivée au pouvoir de l’AKP en 2002, un mouvement politique se disant conservateur démocrate, qui est issu de la mouvance islamiste. Dès ses premiers mois au gouvernement, l’AKP organise sa première révision constitutionnelle, qui a pour but de donner au leader du parti, Recep Tayyip Erdoğan, alors sous le coup d’une interdiction électorale, la possibilité de se présenter à une élection primaire pour pouvoir revenir à la GANT. Une révision dictée certes par des préoccupations très partisanes, mais qui sera alors soutenu par l’opposition. Soupçonné par ses détracteurs de posséder un «agenda caché», l’AKP en est venu peu à peu à un véritable bras de fer avec l’establishment politico-militaire, vigoureusement laïciste et kémaliste. Toutes les initiatives du gouvernement sont considérées avec suspicion et suscitent généralement une opposition systématique, à plus forte raison lorsqu’il s’agit de mesures aussi importantes que des révisions constitutionnelles, qui participe à une mutation de fond du système politique. Réviser la Constitution est donc devenu un exercice périlleux voire impossible, puisque le gouvernement doit affronter deux obstacles : les partis d’opposition, en particulier le CHP, et la hiérarchie judiciaire qui s’est systématiquement placée aux côtés de ces derniers en plusieurs occasions, notamment lors de la crise présidentielle de 2007.

La Cour Constitutionnelle se rallia alors en effet aux vues de l’opposition en annulant le premier tour du scrutin, conduisant à l’abandon du premier processus électoral présidentiel et à des élections législatives anticipées. A l’issue de cette crise, dont l’AKP devait sortir victorieux, le gouvernement annonça son intention d’élaborer un projet de «Constitution civile», par opposition à la Constitution de 1982 issue de l’institution militaire. Le fait qu’une telle crise mène à la proposition d’une nouvelle Constitution est significatif : l’AKP, en position de force, semblait alors avoir décidé de mettre définitivement un terme à l’influence de l’armée, au système de démocratie contrôlée, et à l’attitude du système judiciaire qui entravait son action.

Pourtant avant même de pouvoir entamer l’élaboration d’une Constitution civile, le gouvernement devait faire adopter par référendum, une nouvelle révision, celle du 21 octobre 2007, réformant l’élection du président de la République au suffrage universel, et écourtant aussi, entre autres, les mandats des parlementaires et celui du chef de l’Etat. On a là une nouvelle réforme, liée à des préoccupations très politiques, puisque directement issue de la crise présidentielle. L’idée en effet de faire élire le président par le peuple avait été lancée par l’AKP pour répondre à l’annulation du premier tour de l’élection présidentielle en avril 2007 par la Cour constitutionnelle.

Par la suite, dès le début de l’année 2008, le projet de Constitution civile annoncée n’ayant pu voir le jour, ce genre de révisions au coup par coup très influencées par la conjoncture politique s’est poursuivi. La révision constitutionnelle de février 2008 concernant la levée de l’interdiction du port du voile dans les universités est symptomatique de l’aspect politisé de ces réformes. Lors de cette nouvelle révision, la Cour Constitutionnelle joua à nouveau le rôle de contre pouvoir ou de verrou. Saisie par l’opposition, elle annula la révision en se prononçant, fait nouveau, non pas sur la forme, comme elle doit le faire, mais sur le fond, en arguant du fait que cette révision allait à l’encontre des principes fondamentaux de la République, notamment du principe de laïcité. Cette décision n’est pas sans rappeler le spectre du «gouvernement des juges», puisque le juge constitutionnel n’a en fait pas hésité à annuler un amendement qui avait été voté à une majorité renforcée au Parlement. La Cour et plus généralement la hiérarchie judiciaire, par cette décision, ont confirmé leur appui au camp laïque qui s’oppose à l’AKP. C’est sans doute ce qui explique que la nouvelle révision constitutionnelle, qui doit être adoptée par référendum le 12 septembre 2010 (si elle n’est pas entretemps annulée par la Cour constitutionnelle), vise en effet à modifier le fonctionnement des institutions judiciaires, en particulier celui de la Cour Constitutionnelle et du Conseil supérieur de la magistrature. Une modification qui va aussi dans le sens de leur affaiblissement. La mise au pas du système judiciaire permettrait à l’AKP de faire enfin adopter toutes ses révisions constitutionnelles, voire carrément d’édicter une nouvelle Constitution. Ainsi, cette nouvelle révision possède un aspect positif, puisqu’elle permettrait de sortir de ce conflit stérile et nocif AKP/establishment. Mais, le fait qu’alors il n’existerait plus aucune institution pour faire contrepoids aux projets du gouvernement, pose quand même un sérieux problème…

Du fait de l’aspect extrêmement politisé et opportuniste des révisions constitutionnelles engagées depuis 2007, qui pousse à une opposition systématique entre deux camps, certains changements, pourtant nécessaires à l’approfondissement de l’Etat de droit, ne sont pas menés à bien. Ainsi en est-il de la réforme du seuil électoral de 10% (pour avoir une représentation parlementaire), qui remet en cause la nature même du régime représentatif pluraliste turc. Les aléas des révisions constitutionnelles et du projet de Constitution civile questionnent l’existence d’une véritable volonté politique de réforme constitutionnelle. Les partis veulent-ils vraiment une nouvelle Constitution ? L’AKP a montré à plusieurs reprises son incapacité à fixer une procédure et un calendrier, ce qui aurait donné au processus la transparence nécessaire. La persistance de tabous très forts, concernant le système politique, entrave également la mise en place d’une nouvelle Constitution, qui permettrait pourtant de consacrer les changements significatifs qu’a connus la Turquie au cours des dernières années et mettrait symboliquement fin à un système marqué par la prépondérance de l’armée. Cependant, tant qu’il n’est pas possible d’aborder les thèmes de la laïcité, de la citoyenneté, des droits accordés aux populations kurdes, de la place de l’armée… sans provoquer une levée de bouclier où chacun se repose sur des positions dogmatiques et intransigeantes, la perspective d’une Constitution civile en Turquie mais également d’un Etat de droit plein et entier, relève davantage du vœu pieux que du réalisme politique.
Anne-Laure Mahé

Ahmet Davutoğlu

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